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ウクライナは、EUにカジノ無料ゲームできるのか
カジノ無料ゲーム国間で立場の違いをどう埋めるのかがカギ

2022年5月19日

ウクライナのボロディミル・ゼレンスキー大統領は2022年2月28日、EUカジノ無料ゲームに向けた申請書に署名。EUに対してウクライナカジノ無料ゲームに向けた正式な手続きの即時開始を求めた。ロシアによるウクライナ侵攻が始まってから5日目のことだった。3月3日には、ジョージアとモルドバもカジノ無料ゲームを申請。ここにきて旧ソ連の元構成国からEUカジノ無料ゲームに向けた動きが続いている。

こうした中で、欧州委員会のウルズラ・フォン・デア・ライエン委員長は2月27日、現地メディアとのインタビューで、「（ウクライナは）われわれ欧州の一部だ。EUへの参加を望む」と発言。欧州議会は3月1日、議会本会議でのゼレンスキー大統領の演説を受けて、EU理事会（閣僚理事会）や欧州委に対して、ウクライナへの「カジノ無料ゲーム候補国」の地位付与に向けて行動を取るよう求める決議を採択した。

一方で、ウクライナへのカジノ無料ゲーム候補国地位の早期付与に否定的な見解もみられる。欧州理事会（EU首脳会議）のシャルル・ミシェル常任議長は同日、欧州議会での演説で「ウクライナに対するカジノ無料ゲーム候補国の地位付与は、EU拡大につながる難しい課題で、EU内には異なる意見がある」と述べた。さらに、フランスのエマニュエル・マクロン大統領も3月11日、欧州理事会の非公式会合後の記者会見で、EUカジノ無料ゲームプロセスが停滞している西バルカン諸国を念頭に「ウクライナだけを例外的に取り扱うことはできない」と言及した。

そこで、本稿では、まずEUカジノ無料ゲームプロセスの基本的な手続きやカジノ無料ゲーム条件を解説しつつ、西バルカン諸国のEUカジノ無料ゲームプロセスの現状を紹介する。その上で、ウクライナカジノ無料ゲームをめぐる動きとともに、カジノ無料ゲームに向けた今後の課題や問題点を分析する。

EUカジノ無料ゲームに求められる条件と手続きとは

EUカジノ無料ゲームプロセスに関する最も重要な規定は、欧州連合条約（TEU）の第49条だ。TEUは、EUの基本条約の1つ。同条では、EUカジノ無料ゲーム申請の条件として、(1)欧州の国家であること（注1）、(2) TEU第2条で掲げたEU設立の基礎となる価値（注2）を尊重し、さらにこうした価値の推進にコミットする国家であること、を挙げている。カジノ無料ゲーム手続きに関しては、まずカジノ無料ゲームを申請する国はEU理事会にカジノ無料ゲーム申請書を提出する。これを受けて、欧州委の諮問と欧州議会の単純多数決による同意の後に、EU理事会が全会一致で決定するとしている。このように、第49条には、カジノ無料ゲームの条件と手続きについて、概要しか規定されていない。詳細は、欧州理事会での合意内容が考慮されることになる。

欧州理事会の合意として特に重要なのが、1993年にコペンハーゲン（デンマーク）で開催された欧州理事会の総括文書だ。この文書で欧州理事会は、さらなる統合深化を目指すEU体制の発足と、ソ連崩壊・東欧諸国民主化を経てEU拡大を見据えた中で、より具体的なカジノ無料ゲーム条件に合意した（一般に「コペンハーゲン基準」と呼ばれる）。この基準により、経済と政治両面で求められる条件を満たし、カジノ無料ゲーム国としての義務を履行できる国は「直ちにカジノ無料ゲームが認められる」とした。その上でカジノ無料ゲーム条件として、(1)政治的基準、(2)経済的基準、(3)法的基準を示した。このうち(1)は、民主主義、法の支配、人権、少数者の尊重と保護を保障する安定した諸制度を意味する。また(2)は市場経済が機能し、EU域内の単一市場や競争圧力に対応できる能力、(3)は政治、経済、通貨統合の目的の順守を含むカジノ無料ゲーム国としての義務を履行する能力とEU法の総体系（アキ・コミュノテール）を効果的に実施する能力を持つこと、とされる。また、欧州統合の深化の方向性を維持しつつ新規カジノ無料ゲーム国を受け入れる能力についても、EU側が考慮すべき要素として明記された。なお後述の西バルカン諸国に対しては、コペンハーゲン基準に加えて、EUが進める地域安定化政策「安定化・連合プロセス」の順守も求めている。より具体的には、地域内協力や良好な隣国関係、自由貿易地域の設定などを要する。この要件は、コソボ紛争などの地域紛争を受けて設けられたものだ。

カジノ無料ゲーム手続きは大きく分けて、「カジノ無料ゲーム候補国の認定」「カジノ無料ゲーム交渉」「交渉完了とカジノ無料ゲーム条約の締結」の3段階から成る。カジノ無料ゲーム手続きは、EU理事会でのカジノ無料ゲーム国全会一致が原則だ。すなわち、各段階で全EUカジノ無料ゲーム国の賛成が必要になる。

（1）カジノ無料ゲーム候補国の認定

カジノ無料ゲームを希望する国は申請書をEU理事会に提出する。EU理事会の要請に基づき、欧州委は申請国がコペンハーゲン基準を満たす能力が整っているか調査し、その結果を意見書として、EU理事会に提出する。欧州委の意見書と認定勧告を基に、EU理事会でカジノ無料ゲーム国は全会一致の決議でカジノ無料ゲーム候補国の認定を決定する。

ウクライナのカジノ無料ゲームプロセス上、現時点で問題になっているのはこの段階だ。欧州委は今後、ウクライナに関して意見書を作成することになる。この意見書では、カジノ無料ゲーム申請国がコペンハーゲン基準を順守する能力がどの程度あるかが分析される。欧州委は、法の支配を保障する制度的な安定性など、特に政治的基準への一定程度の順守を重視すると言われる。この点に関して、カジノ無料ゲーム申請国が取り組むべき優先事項を特定する。政治的基準を中心としたコペンハーゲン基準の順守が一定の水準に達していると判断する場合、欧州委はEU理事会に対してカジノ無料ゲーム候補国の認定を勧告する。

（2）カジノ無料ゲーム交渉

カジノ無料ゲーム候補国の認定は、自動的なカジノ無料ゲーム交渉の開始を意味するわけではない。交渉開始には、認定後、さらに交渉開始条件を満たしているか、全EUカジノ無料ゲーム国の合意を得る必要がある。カジノ無料ゲーム候補国は、35章からなるEU法の総体系を全て受諾し、国内法にする必要がある。そのことから、欧州委は、カジノ無料ゲーム候補国がそのための法整備を実施済み、あるいはその計画があるかなど、カジノ無料ゲーム交渉の準備状況を各章ごとに審査する。EUカジノ無料ゲーム国の決定の下に、準備が整っている章からカジノ無料ゲーム交渉が開始される。EUカジノ無料ゲーム国とカジノ無料ゲーム候補国は、各章ごとに交渉の暫定的な完了に合意する必要がある。

（3）交渉完了とカジノ無料ゲーム条約の締結

全35章の交渉が終了し、全EUカジノ無料ゲーム国はカジノ無料ゲーム候補国が全てのカジノ無料ゲーム条件が満たしていることを承認した場合、カジノ無料ゲーム交渉は完了する。あわせて、欧州議会の同意も必要になる。

その後、全EUカジノ無料ゲーム国とカジノ無料ゲーム候補国がカジノ無料ゲーム条約に署名、批准することでカジノ無料ゲームプロセスは完了。カジノ無料ゲーム条約に規定された日付に、正式なEUカジノ無料ゲーム国になる。

西バルカン諸国のEUカジノ無料ゲーム手続きも停滞

EUカジノ無料ゲームプロセスは、全体的に停滞している。現在、カジノ無料ゲームプロセスの中心となっている西バルカン諸国の場合、全ての国がEUカジノ無料ゲームを目指しているのにもかかわらず、実現できたのはスロベニア（2004年カジノ無料ゲーム）とクロアチア（2013年カジノ無料ゲーム）に限られる。最も新しいカジノ無料ゲーム国のクロアチアの場合、2003年の申請からカジノ無料ゲームまでに10年強の時間を要した。現在進行するカジノ無料ゲームプロセスで最も進んでいるモンテネグロ（2006年に独立）は2008年のカジノ無料ゲームを申請。2012年に交渉が開始されているが、カジノ無料ゲーム交渉が完了したのは、35章中わずか3章にとどまる。西バルカン諸国以外では、トルコも1987年にカジノ無料ゲーム申請し、2005年に交渉が開始されている。しかし、交渉が完了しているのは1章だけで、そもそも交渉が開始されていない章も多い。いずれの国も、交渉完了からほど遠いのが現状だ。

カジノ無料ゲームプロセスが停滞する原因の1つは、カジノ無料ゲーム申請国側の法改正や改革などのカジノ無料ゲーム準備の遅れだ。しかしそれだけではなく、既存カジノ無料ゲーム国側のEU拡大に対する消極的な姿勢や、既存カジノ無料ゲーム国とカジノ無料ゲーム申請国の2国間事情（注3）なども指摘される。前述のとおり、カジノ無料ゲームプロセスでは、各段階でのカジノ無料ゲーム国の全会一致の合意が必要だ。すなわち、1カ国でも反対すると、カジノ無料ゲームプロセスは次の段階に進まなくなるわけだ。現に、北マケドニアは2004年にカジノ無料ゲーム申請しながら、国名問題を理由としたギリシャなどの反対にあい、2020年に至るまで交渉開始自体が決定されなかった。

表：西バルカン諸国のカジノ無料ゲームプロセス
国名	カジノ無料ゲーム申請	カジノ無料ゲーム候補国の認定	カジノ無料ゲーム交渉開始の決定	交渉開始（最初の章）
モンテネグロ	2008年12月	2010年12月	2012年6月	2012年12月
セルビア	2009年12月	2012年3月	2013年6月	2015年12月
アルバニア	2009年4月	2014年6月	2020年3月	開始時期未定
北マケドニア	2004年3月	2005年12月	2020年3月	開始時期未定
ボスニア・ヘルツェゴビナ	2016年2月	認定時期未定（現状では、潜在的カジノ無料ゲーム候補国の地位）
コソボ	申請時期未定（現状では、潜在的カジノ無料ゲーム候補国。EUの5カジノ無料ゲーム国が、コソボの独立未承認）

出所：欧州委員会資料を基に作成

ウクライナのカジノ無料ゲームは、候補国認定段階で不透明

ウクライナのEUカジノ無料ゲームプロセスで今後の焦点の1つになるのは、EU理事会がウクライナに対してカジノ無料ゲーム候補国の地位を付与するかだ。

ウクライナのゼレンスキー大統領はEUカジノ無料ゲーム申請書で、カジノ無料ゲーム申請が「特別手続き」の下で検討されるよう、要請した。これに対し、3月11日の欧州理事会にて採択されたベルサイユ宣言によると、EU理事会は既に「迅速に」対応し、欧州委に対して意見書の提出を求めた。欧州委のフォン・デア・ライエン委員長は4月8日、ウクライナの首都キーウ（キエフ）で、ゼレンスキー大統領と会談。意見書作成に向け、質問状を手交した。その上で、ウクライナのカジノ無料ゲームプロセスをできる限り加速させるとした。その際、「通常は数年かけて作成する意見書を、今回は数週間で作成する」と発言。これを受けてゼレンスキー大統領は、それからわずか10日後の4月18日、質問状の一部に回答。5月9日には、残りの部分も回答し、欧州委に提出したと発表した。

これは、西バルカン諸国のカジノ無料ゲームプロセスと比べて、異例とも言える早さだ。なお、カジノ無料ゲームプロセスには、各段階の時間的な目安や期限などは一切設定されていない。また、カジノ無料ゲームプロセスを規定するTEU第49条にも、「特別手続き」や「ファストトラック」に関する言及はない。その理由は、カジノ無料ゲームプロセスが高度に政治的な手続きだからだ。カジノ無料ゲーム国の一致した対応によっては、柔軟な対応を可能にしているとも考えられる。裏を返すと、ウクライナのカジノ無料ゲームプロセスを、全カジノ無料ゲーム国が今後を通じて一致して進めることができるかは不透明と言える。

ポーランドを筆頭に中・東欧の8カジノ無料ゲーム国は、ウクライナに対してカジノ無料ゲーム候補国としての地位を即時付与し、カジノ無料ゲーム交渉を開始することを求めている。一方で、オランダやフランスなど、西欧のカジノ無料ゲーム国は、ウクライナカジノ無料ゲームプロセスの早急な展開には消極的だ。これら西欧のカジノ無料ゲーム国は、ウクライナが政治的基準などのコペンハーゲン基準でカジノ無料ゲーム候補国となるに十分なレベルに達しているのか疑問視していると指摘されている。ロシアからの長期的な地政学上の影響も懸念しているともみられる。また、フランスはかねて、EUのさらなる拡大にはEUの制度改革が必要との立場をとる。これは、カジノ無料ゲームプロセスにおいて、コペンハーゲン基準だけでなく、EU側の「新規カジノ無料ゲーム国を受け入れる能力」を重視するものだ。と言うのも、EUでは、カジノ無料ゲーム国拡大を含む重要分野に関しては、カジノ無料ゲーム国の全会一致が必要とされるからだ（注4）。すなわち、事実上の拒否権が各カジノ無料ゲーム国に認められているとことになる。軽々にカジノ無料ゲーム国を増やすと、一部カジノ無料ゲーム国の反対によりEU全体の政策停滞を招く事態が頻発しかねない。カジノ無料ゲーム候補国の早期の新規カジノ無料ゲームに懐疑的なカジノ無料ゲーム国は、EUの意思決定プロセスの課題を修正しないままカジノ無料ゲーム国を増やすと、問題が一層深刻化することを危惧しているわけだ（注5）。

3月11日の欧州理事会で採択されたベルサイユ宣言でも、ウクライナのEUカジノ無料ゲームやカジノ無料ゲームに関する規定であるTEU第49条は明記されなかった。ウクライナは「われわれ欧州の家族」の一員とし、「パートナーシップ」を強化するとしながらも、ウクライナのカジノ無料ゲームに関する方向性で、全カジノ無料ゲーム国が一致できていないことがうかがわれる。新規カジノ無料ゲームプロセスには、既存カジノ無料ゲーム国の全会一致の合意が常に必要になる。こうしたカジノ無料ゲーム国間の立場の相違は、カジノ無料ゲームプロセス全体を通じて不安定要素として付きまとうとみられる。

それだけに、ウクライナがカジノ無料ゲーム候補国の認定を受けた場合、その象徴的な意味合いは大きいだろう（注6）。ウクライナはこれまでも、EUカジノ無料ゲームに向けた明確な方向性をEU側に求めてきた。にもかかわらず、EUは十分にこれに応えてこなかったとされる。これは、西バルカン諸国の場合と比べても対照的だ。西バルカン諸国には、EUカジノ無料ゲーム国は2003年のテッサロニキ宣言で、当時の全ての独立国を「潜在的カジノ無料ゲーム候補国」として扱うとし、EUカジノ無料ゲームの方向性を明確に示したと解釈できる。その一方で、ウクライナに対しては、2014年に署名されたEUウクライナ連合協定で、TEU第49条自体やカジノ無料ゲームについては明記しなかった（注7）。よって、EU理事会がウクライナをカジノ無料ゲーム候補国として認定する場合、それはEUがウクライナのEUカジノ無料ゲームという方向性を正式に認めたということであり、ウクライナにとっては、EUカジノ無料ゲームに向けた大きな一歩になる。

EUはウクライナと関係強化の見込み

これまでの考察を踏まえると、ウクライナカジノ無料ゲームプロセスの展望を予測するのは容易でない。カジノ無料ゲーム候補国の認定に当たっては、ウクライナ側が進めるカジノ無料ゲーム準備の進捗もさることながら、カジノ無料ゲーム国の立場の違いをどこまで早期に埋めることができるのか、EUとしての政治的な意思が問われている。欧州委のフォン・デア・ライエン委員長は、6月にも意見書を提出すると述べており、6月23～24日に開催が予定されている欧州理事会で、ウクライナがカジノ無料ゲーム候補国として認定されるかが、今後の焦点になるとみられる。ただ仮に、全カジノ無料ゲーム国がウクライナに対するカジノ無料ゲーム候補国の認定で一致できたとしても、直ちにカジノ無料ゲーム交渉を開始できることを意味するわけではない。また、交渉開始後もカジノ無料ゲームまでに何年にも及ぶ長期的なカジノ無料ゲーム交渉が予想される。こうしてみると、西バルカンのカジノ無料ゲーム候補国と同様に、候補国認定によってカジノ無料ゲームへの具体的な道筋がつくとは言い難い。しかし、今回のウクライナ情勢を受けて、EUカジノ無料ゲームの是非を抜きにすると、全カジノ無料ゲーム国はウクライナ支持で一致している。その表れの1つが、EUがロシアに科した史上最大規模の制裁だ。全カジノ無料ゲーム国がウクライナに対するカジノ無料ゲーム候補国の認定で合意できるかは、依然、不確実な部分が多いが、いずれにせよEUのウクライナ支援は既定路線であり、EUはウクライナとの関係強化の動きを今後一層加速させるとみられる。

注1：: ただし、TEU第49条で規定されるEUカジノ無料ゲーム条件である「欧州国家」に関して、「欧州」の地理的な境界線が定義されているわけではない。
注2：: TEU第2条では、EU設立の基礎となる価値として、自由、民主主義、平等、法の支配、基本的人権の尊重が掲げられている。
注3：: 既存カジノ無料ゲーム国とカジノ無料ゲーム申請国に発生した軋轢（あつれき）の例としては、(1)ギリシャと北マケドニア間の国名問題や、(2)ブルガリアと北マケドニアの言語・歴史などの問題などがある。ちなみに、(1)に関しては2019年に解決した。
注4：: EUでカジノ無料ゲーム国の全会一致が必要とされる重要分野は、共通外交安全保障政策（CFSP）、中期予算計画（多年度財政枠組み：MFF）、EUの拡大など。ただし、2009年に発効した現行のEU基本条約「リスボン条約」に基づき、多くの立法分野では特定多数決が採用されている。
注5：: 経済政策を専門とするブリュッセルのシンクタンク「Bruegel」3月15日付記事参照。
注6：: EU政策を専門とするブリュッセルのシンクタンク「欧州政策センター（EPC）」3月14日付レポート参照（1.16MB）。
注7：: ただし、 EUウクライナ連合協定では、「ウクライナは欧州の国家であり、自由、民主主義、平等、法の支配、基本的人権の尊重といったカジノ無料ゲーム国と共通の価値を共有し、かつ、こうした価値の推進にコミットする国家」であるとは規定した。すなわち、大枠としては、ウクライナがTEU第49条に示す要件に沿っていると認めている。